美国食品安全现代化法案的修改及对我国的启示

来源:国家行政学院学报

一、引言

  食品安全问题是一个世界性的难题,它关乎人民群众的切身利益,关乎社会的和谐稳定,世界各国无不对其十分重视。如何有效缓解愈演愈烈的食品安全形势,提高食品安全监管能力和监管效率,及时发现隐患,有效保障人民群众的生命健康安全,就成为摆在我们面前的一项紧迫任务。近年来国内食品安全事件此起彼伏,折射出我国食品安全监管体系尚不完善、监管理念相对落后、监管制度亟需创新。

  与此同时,从国际上来看,随着我国越来越深的融入到全球化的进程当中,食品企业面临越来越多的贸易“壁垒”,一些国家颁布的政策或法规经常对我国的食品出口产业造成巨大影响,这些影响包括企业因被拒、扣押或起诉而导致的巨额的损失以及“中国制造”形象的严重受损。加强食品质量安全监管制度的研究,既要总结我们食品安全事件爆发的规律与典型特征,也要借鉴先进国家的食品安全监管理念与机制设计。特别是美国于2011年1月4日颁布实施的《食品安全现代化法案》(Food safety modernization act),已引起学术界和实务界的高度重视。首先,该法案所体现的先进理念、完善的机制设计和严格的责任要求等对我国改善食品安全状况有着重要的借鉴作用,其次,由于该法案的实施客观上对我国的食品出口将提出更大的挑战。在当前我国面临治理食品安全巨大压力的背景下,学习借鉴该法案的有益之处,科学评估其对我国食品出口造成的不利影响就显得格外重要。

  二、立法概况

  (一)立法背景

  美国是世界上对食品安全控制最为严格的国家之一。但随着新技术的应用、食品供应全球化和流通模式的变化,导致食品供应链环节增多,增加了食品安全风险的发生,给美国的食品安全工作带来许多新的挑战。这几年来美国境内外食品生产企业和食品种类的增长速度已超过食品药品管理局(Food and Drug Administration,FDA)监管和检测资源的承受力,急需改革已有的检验监管体系。

  与此同时,美国近年来连续发生多起食品安全污染事件,给政府和人民带来巨大损失的同时也使美国的食品安全监管工作面临新的压力。其中,2006年到2010年发生的五大召回事件引起了政府的高度关注和民众的担忧,也使美国深刻的认识到加强食品安全监管的重要性和紧迫性。这五起食品安全事件分别为2006年加州发生的绿叶生菜召回事件,2007年加利福尼亚州召回的有毒菠菜,2008年加州召回的问题牛肉,2009年佐治亚州召回的花生酱产品和2010年爱荷华州召回的有污染的鸡蛋。另外,据不完全统计,美国政府每年因食品安全问题引发的多种疾病而支出高达近1520亿美元的费用。

  (二)立法目的

  面对日益严峻的国内国际食品安全形势,无论是民众还是政府部门都要求强化食品安全的监管能力,构建一套完善的食品安全体系。美国国会希望通过新法案来赋予FDA更多的权力来控制食品安全事件的发生,为美国的食品安全构筑一道坚固的防火墙中国质量新闻网:《浅析美国食品安全现代化法案》,2011年7月10日,http://www.cqn.com.cn/news/zgjyjy/447995.html。已经实施将近70年的《联邦食品药品化妆品法》,已经不能适应满足现实需要,必须进行一次大规模的修改。通过引入现代食品安全监管理念,扩大食品监管部门的权利,以立法的形式对食品安全进行全面预防和控制,构建更为有效的和富有战略性的现代食品监管体系,避免美国遭受蓄意污染和无意污染,以保证美国在食品安全供应方面更安全、更有效。

  综合考察新法,可以发现该法将FDA推到了预防食品安全发生的最前线,使得FDA对食品安全的管理领域大幅扩大。比如,新法授权FDA就食品供应领域制定综合性的、以科学为基础的预防性控制措施,包括问题食品的强制召回权。根据该法,食品企业必须落实FDA制定的强制性预防措施,并且要执行强制性的农产品安全标准。在农产品安全领域,FDA将起草一套规则,就水果及蔬菜的安全生产和收获制定最低标准的科学标准。

  三、法案的五大创新

  《食品安全现代化法案》旨在对已实施70多年的《联邦食品药品化妆品法》进行一次“现代化”大变革修订。新《法案》强调,在食品安全问题上应以预防为主,而不是在事件发生后补救;政府要对食品生产设备加强监管;FDA可以要求企业强制召回问题食品;对进口食品实行严格监管。该法案的核心宗旨是强调预防为主的监管理念,并要求食品企业承担更多责任。修订之后的法案将围绕提升三大能力、扩大FDA对国内食品和进口食品安全监督管理的权限、构建更为积极和富有战略性的现代化食品安全“多维”保护体系、妥善解决食品安全和食品防护问题、确保美国在食品供应安全方面继续走在世界前列等目标而进行的创新和发展。具体说来,在食品安全监管领域,该法在以下五个主要方面进一步加强了监管、对相关监管机构的权力进行了重新整合,并且在一些领域进行了制度创新。(一)强调了预防为主的食品安全控制理念

  在美国立法机关看来,如果全球食物链中的每个生产者对存在致病风险的环节认真对待并承担起真正的责任,食源性疾病在很大程度上是可以预防和避免的。因此,该法律的修改明确强调食品安全要以预防为主。根据新法,FDA将拥有更多保证食品安全的预防性举措以及更加清晰的监管架构来改善食品安全监管的不足。

  (二)加大了对食品生产企业的检查和执法力度

  加强对食品供应链的环节的监督力度是使食品企业对其生产的食品安全承担负责的重要途径,因此,该法明确规定了FDA应提高对所有食品生产企业设施进行检查的频率,包括出口到美国的食品生产、加工企业。对国内企业的检查,法律规定FDA至少每五年要进行一次检查。此外,新法规定FDA在对这些企业进行检查、运用监测资源时要注意采用以监测风险为工作基础,在进行检查时尽量采用创新手段。

  (三)提高了进口食品的安全标准

  目前向美国出口食品的国家多达150个,根据新法,FDA拥有确保进口食品达到美国标准,并确保对美国消费者来说是安全的权力。这主要表现为四个方面涂永前:《美国食品安全法的制度创新》,中国人大网,2011年3月2日,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/wysd/2011-03/02/content_1628849.htm。一是该法首次规定,食品进口商必须确保他们的外国食品供应商拥有足够的预防性控制措施来保证食品安全;二是FDA将授权第三方机构来证实外国食品生产企业的设备是否达到美国的食品安全标准;三是对存在高风险的食品,FDA有权要求相关进口食品在进入美国境内时具备可信赖的第三方认可证明;四是对于那些拒绝接受美国检查的外国食品出口企业,FDA有权拒绝其出口到美国境内。

  (四)强化了食品安全的召回权

  为了及时应对食品安全风险,该法规定FDA有权对所有问题食品进行强制召回。但是,FDA并不会经常使用这个“杀手锏”,只有其认为食品生产企业没有按照要求主动召回风险食品时才会使用这项权利。  (五)加强了国内食品安全监管机构的合作

  新实施的法案十分重视美国联邦、各州、地方、领地、部落地区食品安全监管机构之间的合作,对与外国食品安全监管机构之间合作的重要性也给予了前所未有的重视。多层次的共同参与是推动食品安全监管的重要力量,加强食品安全监管机构的国内与国际合作主要是为了在应对食品安全风险方面,提高信息共享力度,确保公共健康不受威胁。四、新法案对我国食品出口的影响  美国长期作为我国第二大出口贸易伙伴国,也是我国第二大食品出口国。美国在我国食品出口贸易中占有重要地位,然而这一良好的食品出口贸易伙伴关系可能因美国实施的《食品安全现代化案》而受阻,我国的食品出口可能再次面对严格的“食品安全壁垒”。该法案的颁布实施,将会对涉美出口农产品的生产环境、投入品使用、包装等提出更高的要求,需要加以积极应对。我国相关的食品出口企业必须正视此次挑战,认真解读新法案的相关规定,做好充分的准备与应对措施,把这种损失减少到最小。该法案的实施对我国出口的影响主要表现为以下四个方面。

  首先,出口企业面临更严格的标准和程序。依据该法案规定,境外向美国出口食品的企业,必须制定和实施书面的食品安全计划,并经美国FDA方面的认可,而且FDA也有权现场检查和认定。FDA采用的是发达国家的食品安全评价标准,其严格的技术法规、苛刻的评定程序对我国的食品出口企业来说将是巨大的挑战,由于我国的出口企业技术落后、规模偏小、管理水平和人员素质较低,因此将很难完全符合该法案规定的标准。

  其次,出口企业面临更高的成本。食品出口要出口到美国,企业必须制定和实施书面的食品防护计划,并需经美国方面的检查和认定;为应对这种认定,企业势必要增加很多管理成本,这在一定程度上形成了贸易壁垒,将直接导致出口成本大幅增加。此外,出口食品企业还须向FDA提交最终产品检验结果,这样企业不但要花费大量的资金购买相关检验仪器设备,而且需支付较高的认证申请费和其他相关费用,从而使我国的出口食品在激烈的国际竞争中丧失价格优势,势必威胁食品出口企业的生存并制约其发展。

  再次,出口企业将面临更繁琐的出口流程和更大的责任。新法案的规定,食品出口企业需提供进口商或代理人的相关信息,并创造条件积极参与美国对进口商的审查,成为合格的进口商,以使美国方面加快对所进食品的审查和通关。该法案提出的进口商和代理人要求,无形中给出口企业制造了阻力和提高了门槛。如果没有出口商和代理人,出口企业将因无法进入美国市场而一筹莫展。

  最后,权利救济期间短暂。如果出口食品企业受到美国方面发布的停止销售命令,我国企业应在24小时之内提出上诉,请求举行非公开听证和说明是否主动召回此类食品并承担召回费用,美国官方会在五日之内举行听证。听证结束后,美国有权决定是否修改之前的命令。新法案留给出口企业维权的期限非常短暂,从而使其只具有象征意义,实际上在24小时内上诉对中国企业来说基本上很难办到。因此,我国食品出口企业应寻求适当的信息沟通渠道,及时获取美国FDA方面相关信息,采取适当的措施及时应对,切实维护自身权益。五、新法案对我国的启示

  面对《美国食品安全现代化法》苛刻的法律规定,我国食品出口企业必须做好积极的应对,通过解读该法案可以得到四点启示。

  第一,加大科技投入,增强食品安全保障能力和国际市场竞争力。食品出口企业要及时根据FDA发布的最新规定,正确调整自己的生产,以应对来自于FDA对企业的检查与认证。同时,要完善组织管理体系,提高从业人员的食品安全意识和责任心。加大科技投入和技术改造措施,强化产品质量的监督管理体系。对食品原料、生产、流通各环节应积极采取国际标准与组织方式,大大提高自身在国际市场的竞争力。

  第二,加快第三方认证和第三方检测体系的建立与完善。目前,我国现有的食品安全检验机构受限于国家人力、物力、财力的投资,一些检测机构设备落后,人才缺失,难以为食品安全监管提供支持。虽然我国正在加快推进检验检测资源和信息共享,并对食品安全检测加大了投入力度,但仍显不足。因此,为了有效应对美国新法案的实施对我国食品出口提出的挑战,需要积极推进第三方技术机构建设。我国出口的食品除通过FDA检测外也可以通过第三方的食品检验实验室来获取美国FDA的认证,该中心经中美双方认可后,可以执行中国检验标准以及FDA规定的检疫标准,经认可后被检测的产品可直接出口美国。

  第三,重视发挥行业协会的作用和公益组织的社会管理职能。食品监管是一个世界性的难题,而企业的自我管制已经成为规范企业行为的重要方式,同行业的竞争对手就成了彼此最自觉的监管者。当市场失灵和政府失灵可能并存时,引入公众全面参与的监管模式将有效制约企业的道德风险。未来的食品安全监管,需要建立政府、中介组织和消费者“三位一体”的监管架构。除了政府监管之外,充分发挥行业协会的监管作用,促进食品行业自律,建立消费者、尤其是新闻媒体参与食品安全问题管制的协同机制,同时逐步实现食品安全管制机构的非行政化,充分发挥社会监督的功能。

  第四,大力发展食品安全职业教育和培训。我国食品安全法虽几经修改,却只有104条,试想这么单薄的法律如何为13多亿人口的食品安全保教护航,与美国的《食品安全现代化法案》相比是多么逊色。我国食品安全法在一些机制设计和制度安排方面仍需改进和创新,比如我国至今也没有规定专门的食品教育职业与培训,这极不利于企业的食品安全管理工作和政府监管工作的开展,也不利于出口企业有效应对越来越高的食品安全壁垒。(李腾飞 王志刚)

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